STUDIO LEGALE GALLEANO

Il risarcimento del danno conseguente ad un processo troppo lungo

Molti clienti chiedono allo studio notizie circa un risarcimento del danno conseguente alla innaturale durata dei loro processi.

In effetti vi sono casi assolutamente eclatanti. Basti pensare ad alcune cause relative ai contratti a termine, iniziate nel 2001, 2002 o 2003 che sono attualmente, ancora, in fase di appello[1]. Senza contare alcuni casi limite relativi al pubblico impiego[2], che obiettivamente, giustificano ampiamente la richiesta di risarcimento.

Lo studio ha quindi ritenuto di dare la sua assistenza a coloro i quali intendono promuovere i giudizi per ottenere il risarcimento del danno e, nella nota che segue, si forniscono i chiarimenti sul tipo di azione che è possibile esperire e del suo esito, anche sulla base di una recente pronuncia della Cassazione, la n. 29890 del 12.1.2009 (leggi/scarica).

Lo studio resta a disposizione per fornire ogni chiarimento in merito e per concordare le condizioni, anche economiche, per rendere possibile a tutti l’esperimento della relativa procedura, ove sussistano le condizioni previste dalla normativa che si va sinteticamente ad illustrare.

L’art. 6, primo comma della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e del cittadino e la situazione italiana.

Il diritto ad un equo processo è enunciato dall’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, stipulata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata in Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848.

Tale disposizione internazionale stabilisce, al primo comma, che “ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente ed imparziale, costituito per legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che le venga rivolta”.

Ovvio che la disposizione ha una sua preminenza nel campo penale, ma da tempo, soprattutto in alcuni Stati, tra i quali l’Italia, ha assunto rilevanza la durata dei processi civili, soprattutto quelli in cui si discute di diritti fondamentali, quali quelli relativi alla famiglia, ai diritti civili e quelli nascenti dai rapporti di lavoro.

Appare evidente che la soddisfazione – o quanto meno la celere definizione – di tali diritti è connaturata all’esplicazione dell’individuo nella società ed ogni ingiustificato ritardo incide pesantemente sulla qualità della vita dei singoli cittadini, determinando una situazione di incertezza che viene assimilata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, con sede a Strasburgo, organo deputato a vigilare sull’applicazione della Convenzione, ad un vero e proprio diniego di giustizia.

Nel corso degli anni, la giurisprudenza della Corte Europea ha affermato che, per valutare se il lasso di tempo intercorrente tra la data di inizio del processo e la sua conclusione rispetti o meno la convenzione, ci si deve rifare, caso per caso, a tre diversi criteri: la complessità del giudizio, il comportamento delle parti nonché quello assunto dal giudice e degli organi di cancelleria.

E’ chiaro che ove il ritardo nella decisione derivi dalla complessità e dalle difficoltà delle questioni giuridiche da risolvere e dagli accertamenti di fatto, la responsabilità dello Stato è attenuata.

Assume rilievo preminente, invece, il comportamento del giudice in quanto titolare del potere di indirizzo e di direzione del processo. Infatti, la responsabilità dello Stato sussiste nei casi in cui la lunghezza del procedimento sia imputabile ad una disfunzione generale dell’organizzazione giudiziaria tale da impedire al giudice la possibilità di esercitare la funzione giurisdizionale della quale è titolare entro un termine ragionevole.

Come è noto, la situazione italiana, in termini di durata del processo civile, si presenta come particolarmente pesante.

La Corte europea sin dagli ottanta, si è vista costretta ad intervenire sanzionando lo Stato italiano. La sanzione, ovviamente, è limitata al risarcimento del danno che lo Stato inadempiente è tenuto a corrispondere al cittadino che ha subito l’ingiusto ritardo, essendo ogni altra misura finalizzata ad ovviare alle disfunzioni del sistema riservata agli Stati nazionali.

La misura del risarcimento nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo e della Cassazione italiana.

Come ricorda la recente Cass. 29890 del 12.1.2009, le liquidazioni effettuate dalla Corte di Strasburgo che ha individuato nell'importo compreso fra Euro 1.000,00 ed Euro 1.500,00 per anno il parametro per la quantificazione dell'indennizzo, al quale possono essere apportate le deroghe giustificate dalle circostanze concrete della singola vicenda (quali: l'entita' della "posta in gioco", il "numero dei tribunali che hanno esaminato il caso in tutta la durata del procedimento" ed il comportamento della parte istante; per tutte, Cass., n. 1630 del 2006; n. 1631 de 2006; n. 19029 del 2005; n. 19288 del 2005), purche' motivate e non irragionevoli (tra le molte, Cass. n. 6898 del 2008; n. 1630 del 2006; n. 1631 de 2006);

Più in particolare, poi, la giurisprudenza della Corte europea ha evidenziato come spetti, oltre all’ordinario risarcimento di cui si è detto, si possa ottenere un ulteriore “bonus” che deve essere riconosciuto nel caso in cui la controversia riveste una certa importanza ed ha quindi fatto un elenco esemplificativo, comprendente le cause di lavoro e previdenziali (cfr. Cass. 29890/2009, citata). Non vi è dubbio che controversie in cui è in gioco un posto di lavoro (come quelle relative alla costituzione di un rapporto di lavoro definitivo a seguito di un’illegittima assunzione a termine) possono ben essere considerate di una certa importanza.

Per quanto attiene alla durata del processo, la già citata Cass. 29890/2008 ha osservato che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, alla quale occorre avere riguardo (tra le molte , sentenza 1° sezione del 23 ottobre 2003, sul ricorso n. 39758/98) (…) ha stabilito un parametro tendenziale che fissa la durata ragionevole del giudizio, rispettivamente, in anni tre, due ed uno per il giudizio di primo, di secondo grado e di legittimità (ma va detto che i procedimenti di lavoro, in primo grado, dovrebbero esaurirsi in tempi più brevi di quelli ordinari).

La legge Pinto

Le prime sentenze della Corte Europea dei diritti dell’uomo contro l’Italia a causa dell’eccessiva durata dei procedimenti giudiziari risalgono, come detto, agli anni ottanta, ma è soprattutto nel decennio successivo che la situazione si è aggravata al punto tale da rischiare di paralizzare l’attività degli organi di Strasburgo.

Alle sempre più numerose condanne emesse dagli organi europei di giustizia per l’indennizzo dei cittadini italiani, ha fatto riscontro un atteggiamento perentorio del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa nei confronti dello Stato Italiano volto a sollecitare l’adozione di misure radicali in grado di assicurare una durata dei processi in linea con gli standard ritenuti consoni al rispetto della Convenzione.

Tali interventi non hanno sortito pressoché alcun effetto: lo Stato italiano non ha adottato provvedimenti significativi finalizzati ad accelerare i processi civili. Ci si è invece limitati dapprima a provvedimenti sicuramente significativi ma di natura eminentemente programmatica[3], elevando al rango costituzionale il principio del giusto processo, con la modifica dell’art. 111 Costituzione attuata mediante la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.

Successivamente, invece che intervenire nel cuore del problema, si è pensato bene di by-passare la Corte europea, con l’approvazione della legge 24 marzo 2001, n. 89 (cd legge Pinto). Al fine di deflazionare il contenzioso innanzi alla Corte di Strasburgo, infatti, il legislatore nazionale ha introdotto un sistema procedurale interno finalizzato ad un’equa riparazione a chi ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale causato dalla patologica lentezza dei tempi processuali.

In altre parole, a seguito dell’entrata in vigore della legge predetta, i soggetti coinvolti in un processo con durata superiore ad un "termine ragionevole" devono adire gli organi giurisdizionali nazionali prima di rivolgersi alla Corte Europea per chiedere l’equa soddisfazione prevista nell’art. 41 della Cedu. Così facendo, si è realizzata la sussidiarietà dell’intervento del giudice sopranazionale sancita espressamente dall’art. 35 della Convenzione ed in base al quale gli Stati possono essere chiamati a rispondere dei loro atti dinanzi ad un organismo internazionale solo dopo aver avuto la possibilità di rimediare essi stessi alla presunta violazione. [4]

La legge è articolata in due capi, dedicati rispettivamente, il primo alla definizione immediata del processo civile e riguardante esclusivamente il giudizio di cassazione (art. 1) ed il secondo all’equa riparazione (art.2-7).

L’art. 2 afferma che chiunque abbia subito un danno patrimoniale o non patrimoniale a seguito dell’irragionevole durata di un processo di cui è stato parte ha diritto ad un equa riparazione determinabile ai sensi dell’art. 2056 c.c.; inoltre, la stessa norma enuncia che i criteri cui deve rifarsi il giudice per stabilire se nel caso di specie vi sia stata una violazione dell’art. 6 della Convenzione sono la complessità del caso, il comportamento delle parti e del giudice competente nonché quello di ogni altra autorità chiamata a concorrere al giudizio od a contribuire alla sua definizione.[5] [6] A parte l’ovvio riferimento ai giudici ed alle parti, nell’ambito di questa dizione rientra l’omissione o il ritardo nel compimento di atti del proprio ufficio da parte dei soggetti che cooperano all’amministrazione della giustizia.

Dal punto di vista procedimentale, l’art. 3 afferma che la domanda va proposta con ricorso depositato presso la Cancelleria della Corte d’Appello competente ai sensi dell’art. 11 c.p.p., individuata con riferimento al distretto nel quale il processo in cui si assume realizzata la violazione è pendente oppure si è concluso. [7]

Questo perché la domanda di riparazione ai sensi della Legge Pinto può essere proposta mentre il procedimento è ancora in corso (a differenza della procedura da seguire avanti alla Corte di Strasburgo) oppure entro il termine perentorio di sei mesi dal momento in cui la decisione del procedimento stesso è divenuta definitiva.

Il ricorso deve contenere gli elementi di cui all’art. 125 c.p.c., essere sottoscritto da un difensore minuto di procura speciale e notificato unitamente al decreto di fissazione udienza a cura del ricorrente all’amministrazione convenuta presso l’Avvocatura dello Stato. Tra la data della notifica e quella della camera di consiglio deve intercorrere un termine non inferiore a quindici giorni.

Il legislatore ha individuato nello Stato il soggetto responsabile della non soddisfacente attuazione del diritto alla ragionevole durata del processo, essendo esso la sintesi di tutti i soggetti dell’ordinamento che concorrono al funzionamento della giustizia.

La decisione del ricorso avviene secondo le disposizioni previste per i procedimenti camerali, ai sensi dell’art. 737 ss. c.p.c.. Le parti possono chiedere alla Corte l’acquisizione degli atti del processo in cui si lamenta sia avvenuta la violazione ed hanno il diritto di essere sentite in camera di consiglio. La Corte decide entro quattro mesi dalla proposizione del ricorso emanando un decreto impugnabile per cassazione ed immediatamente esecutivo.

Emerge una disciplina radicalmente in contrasto con le regole e la prassi dei ricorsi alla Corte Europea dei diritti dell’uomo in relazione alle violazioni della Convenzione. Basti pensare che chiunque voglia rivolgersi alla Corte di Strasburgo (ma, ripetiamo, questo è possibile solo dopo avere esperito il procedimento previsto dalla legge Pinto) può farlo anche a mezzo del servizio postale senza che sia necessario il deposito in cancelleria e l’assistenza tecnica di un difensore mentre, in base a quanto detto sopra, resta impedito alla parte di presentare personalmente la domanda di equa riparazione avanti alla Corte interna competente, essendo obbligatoria la rappresentanza in giudizio a ministero di un avvocato. [8]

Considerazioni finali

Sicuramente la decisione del legislatore italiano è penalizzante rispetto alla libertà di forma prevista dal procedimento avanti alla Corte europea.

Per questo, come si è detto all’inizio, lo studio è disponibile a valutare le singole situazioni e trovare accordi economici che tengano conto di tale situazione e non pesino eccessivamente, sotto il profilo economico, sull’inizio dell’azione da parte di coloro che hanno comunque pieno diritto di ottenere un risarcimento da parte di uno Stato gravemente inadempiente rispetto ai doveri che Comunità internazionale ritiene fondamentali per la tutela dei diritti dei cittadini.

Milano, 18 aprile 2009.

Sergio Galleano

(ha collaborato la dott.ssa Anna Maria Sassella)

[1] Ciò succede, ad esempio, a Roma, a Taranto e a Palermo.

[2] Si pensi a casi paradossali, avvenuti a Roma, relativamente a cause concernenti il diritto a partecipare a delle selezioni per passaggio di qualifica previste dal contratto collettivo 1998-2001 e che vale la pena di esporre brevemente attesa la loro abnormità. Alcuni di questi lavoratori hanno promosso un giudizio chiedendo di partecipare alla selezione da cui erano stati esclusi nel 2001. La loro causa è stata decisa negativamente per ritenuto difetto di giurisdizione in favore del TAR. Impugnata la sentenza, la Corte di appello ha invece ritenuto la giurisdizione del Giudice del lavoro e, ai sensi dell’art. 353 del codice di procedura, ha nuovamente rimesso le parti avanti al Tribunale. La causa è stata quindi riassunta (ed assegnata, peraltro, allo stesso giudice del Tribunale che si era già pronunciato in senso negativo). Nel frattempo la Cassazione aveva stabilito che, in cause di questo genere, è necessario chiamare in causa gli altri concorrenti alla selezione. Nel nuovo procedimento davanti al Tribunale si è fatta quindi presente questa esigenza, chiedendo di essere autorizzati a chiamare in causa gli altri concorrenti, e ciò a prescindere da quale fosse la decisione del Giudice nel merito. Ebbene, quel Giudice, anticipando che avrebbe dato (come ha dato) torto ai lavoratori, ha rigettato il ricorso senza chiamare in causa gli altri lavoratori. Di conseguenza è stato necessario impugnare nuovamente questa sentenza davanti alla Corte di appello, la quale, ai sensi di un’altra norma del codice di procedura (art. 354), rilevata la mancata chiamata in causa dei concorrenti alla selezione, sarà costretta a rimettere nuovamente la causa davanti al Tribunale (dove probabilmente sarà nuovamente rassegnata allo stesso giudice!). Ma non basta, la Corte di appello ha fissato un’udienza nel 2011 (!). Considerato che l’esito del procedimento di appello è scontato (come detto, rimessione al primo giudice ai sensi dell’art. 354) si è presentata un’istanza di anticipazione dell’udienza che è stata accolta, anticipandola di ben … sei mesi! I pratica, alla fine del 2010, i lavoratori, dopo ben 9 (nove!) anni si vedranno costretti a ricominciare ex novo il processo avanti al Tribunale!

[3] Ancorché, recentemente, la Corte di Cassazione abbia ribadito che l’art. 111 Costituzione sia in realtà norma di immediata applicazione.

[4] L’art. 35, primo comma della Convenzione prevede che “la Corte non può essere adita se non dopo l’esaurimento delle vie di ricorso interne, qual è inteso secondo i principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti ed entro un periodo di sei mesi a partire dalla data della decisone definitiva interna”.

[5] Una questioni giuridica ampiamente dibattuta è quella concernente l’onere delle prova dei danni non patrimoniali subiti dai singoli individui quale conseguenza dell’eccessiva durata dei procedimenti di cui sono stati parte. Un primo orientamento, infatti, ritiene che i ricorrenti abbiano l’onere di dimostrare il danno subito. L’indirizzo più recente, invece, aderisce alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo ed afferma che il danno non patrimoniale si presume, a meno che il giudice ravvisi nel caso di specie la ricorrenza di circostanze idonee ad escludere la configurabilità di qualsivoglia patimento ricollegabile all’irragionevole protrarsi del giudizio (in tal senso, si veda di recente: Cass. Civ., n. 25365/2008 e Cass.Civ., n. 24269/2008 ma, soprattutto, la 26972/2008 che riconosce la risarcibilità del danno esistenziale).

[6] In proposito, si rileva che i parametri cui deve rifarsi il giudice nazionale e quelli elaborati dalla Corte di Strasburgo per stabilire se gli Stati abbiano violato l’art. 6 della Convenzione in termini di ragionevole durata del processo sono pressoché identici.

[7] Attualmente, per individuare la Corte d’Appello competente a pronunciarsi sui ricorsi presentati per denunciare la lentezza dei processi italiani ci si deve rifare ad una tabella che è stata aggiunta dall’art. 7 della legge 2 dicembre 1998, n. 420 ed in base alla quale si evince che per le cause radicate nel distretto della Corte d’appello di Milano o di Roma competenti sono, rispettivamente, la Corte d’Appello di Brescia e quella di Perugia.

[8] Per ragioni di completezza espositiva ed al fine di meglio chiarire le differenze intercorrenti con la procedura introdotta dalla legge Pinto, si delinea un breve sintesi del procedimento attraverso il quale la Corte di Strasburgo verifica se gli Stati contraenti osservano gli obblighi assunti sottoscrivendo la Convenzione.

Il particolare meccanismo di controllo posto in essere nel 1950 e rafforzato con il Protocollo n. 11 del 1994, ha il proprio fulcro nel ricorso individuale attraverso il quale è stata garantita al semplice individuo che sia stato parte di una controversia avanti agli organi giurisdizionali nazionali e che ritenga di esserne stato vittima, la possibilità di adire la Corte Europea dei diritti dell’uomo e del cittadino. L’apertura a soggetti diversi dai singoli stati, unitamente al fatto che la procedura è totalmente gratuita ed i contatti con la Corte avvengono in via epistolare, ha contribuito in maniera determinante a far sì che quest’ultima acquisisse un ruolo di assoluta preminenza nella realtà istituzionale europea.

Secondo quanto previsto dalla Convenzione, i ricorrenti possono adire il predetto organo internazionale a condizione che siano stati esperiti tutti i rimedi giurisdizionali davanti ai giudici nazionali, cioè, di regola, fino alla sentenza definitiva in Cassazione e sempre che non sia trascorso il termine perentorio di sei mesi decorrente dalla data di pubblicazione di tale decisione.

Per quanto riguarda le modalità di redazione dei ricorsi, invece, è necessario che questi contengano un’esposizione sommaria dei fatti, le doglianze contro lo Stato, l’elenco dei ricorsi esperiti nonché le richieste dell’istante. E’ altresì indispensabile che vengano indicate con precisione le norme della Convenzione che si reputa siano state violate da parte di uno Stato poiché, anche se davanti ai giudici nazionali la causa è stata celebrata in contraddittorio con altri soggetti pubblici o privati, solo quest’ultimo assume il ruolo di controparte nella procedura europea. Successivamente, tali atti introduttivi devono essere inoltrati alla Corte di Strasburgo tramite raccomandata internazionale senza che sia necessario notificarli allo stato italiano poiché a ciò provvederà la cancelleria della Corte stessa.

Quest’ultima, dopo aver ricevuto il ricorso, invierà al ricorrente una missiva contenente una copia integrale della Convenzione, un formulario che dovrà essere compilato e ritrasmesso in triplice copia entro sei settimane nonché l’indicazione del numero di riferimento della pratica da riportare nelle comunicazioni successive. La procedura di esame dei ricorsi ad opera della Corte Europa dei diritti dell’uomo è caratterizzata da due fasi.

La prima altri non è che una sorta di meccanismo di controllo precoce della ricevibilità dei ricorsi volto a gestirne il flusso, la seconda, invece, analizza il merito della vicenda e si conclude con una sentenza. Ai sensi dell’art. 35 della Convenzione, condizioni per dichiarare un ricorso ricevibile sono, oltre al rispetto della regola del previo esaurimento dei ricorsi interni di cui si è detto,:

- il carattere non anonimo del ricorso;

- la sua novità rispetto ad altri ricorsi già presentati dinanzi ad altre istanze internazionali;

- la compatibilità con le disposizioni della Convenzione e dei Protocolli;

- il carattere non manifestatamene infondato o abusivo del ricorso stesso.

Come già anticipato sopra, superata questa prima fase, i ricorsi individuali vengono trattati dalla Camera, la quale, a sua volta e sempre che una delle parti non si opponga, può spogliarsi dell’esame della questione sottoponendola alla Grande Camera.

A questo punto, può accadere che l’organo competente a decidere inviti le parti a presentare delle osservazioni scritte e, per quel che concerne la parte ricorrente, anche una richiesta di equo indennizzo. La Corte può anche decidere di fissare un’udienza pubblica per la trattazione orale del caso, qualora una delle parti ne faccia richiesta oppure nel caso in cui non ritenga sufficienti le difese scritte. Le Camere cui sono stati sottoposti i singoli casi si pronunciano a maggioranza. A ciascun giudice viene concessa la possibilità di allegare alla sentenza un’eventuale opinione – conforme o contraria - o una semplice dichiarazione di dissenso. Se il caso concerne un’importante questione di carattere generale o relativa all’interpretazione o applicazione della Convenzione e del Protocollo, le parti possono chiedere che la decisione venga riesaminata da un collegio di cinque giudici della Grande Camera il quale, valutata l’ammissibilità dell’istanza, pronuncerà una sentenza che verrà presa a maggioranza ed avrà carattere definitivo.

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